新華社北京9月18日電 《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出：“優(yōu)化城市工商業(yè)土地利用，加快發(fā)展建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)，推動(dòng)土地混合開發(fā)利用、用途合理轉(zhuǎn)換，盤活存量土地和低效用地。”存量土地和低效用地是指已經(jīng)批準(zhǔn)為建設(shè)用地但尚未使用的土地，以及現(xiàn)狀建設(shè)用地中布局散亂、利用粗放、用途不合理的土地等。推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，必須落實(shí)最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，促進(jìn)城市發(fā)展用地從增量依賴向存量挖潛轉(zhuǎn)變。
改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，2023年末城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到近9.33億人，形成全球最大的城市體系，城市現(xiàn)代化水平不斷提高。與此同時(shí)，城市土地利用也積累了一些突出問題。比如，一些城市“攤大餅”式發(fā)展，存量土地規(guī)模大，園區(qū)土地利用粗放；一些城市空間結(jié)構(gòu)不合理，有的工商業(yè)用地占比大，生態(tài)用地、公共服務(wù)設(shè)施用地等不足，有的城中村夾雜其中，空間布局散亂、功能不完善。近年來(lái)，國(guó)家大力推動(dòng)存量土地盤活利用，鼓勵(lì)各地尤其是東部地區(qū)城市開展低效用地再開發(fā)，促進(jìn)挖潛改造、高效利用。比如，有的城市實(shí)施低效建設(shè)用地減量化，有效緩解了耕地保護(hù)壓力，改善了郊野地區(qū)生態(tài)環(huán)境；有的地區(qū)持續(xù)實(shí)施舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊改造，推動(dòng)低效用地轉(zhuǎn)型利用，為新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展騰出了空間。實(shí)踐證明，盤活存量土地和低效用地，有利于提高城市土地利用結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)性，促進(jìn)城市內(nèi)涵式、集約型、綠色化發(fā)展。但盤活存量土地和低效用地涉及土地權(quán)利人多、利益關(guān)系復(fù)雜，資金投入量大、盤活周期長(zhǎng)，經(jīng)營(yíng)主體積極性有待提高，需要進(jìn)一步強(qiáng)化政策激勵(lì)。推進(jìn)盤活存量土地和低效用地需要著力抓好以下4個(gè)方面工作。
第一，堅(jiān)持城市國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)籌和引領(lǐng)。城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著重要引領(lǐng)作用，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。城市國(guó)土空間總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市空間功能分區(qū)，統(tǒng)籌新增用地、存量土地和低效用地等各類土地利用，提出規(guī)劃目標(biāo)、實(shí)施策略、階段工作重點(diǎn)和管控引導(dǎo)要求。城市國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)合理劃分規(guī)劃單元，明確土地利用、建筑布局、交通系統(tǒng)、公共設(shè)施、綠地系統(tǒng)等具體規(guī)劃內(nèi)容，為核發(fā)規(guī)劃許可、實(shí)施開發(fā)保護(hù)建設(shè)提供法定依據(jù)。
第二，加快發(fā)展建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)。建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)是建設(shè)用地使用權(quán)人之間交易的市場(chǎng)，包括建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等。在二級(jí)市場(chǎng)中，交易價(jià)格反映供求關(guān)系靈敏，有利于提高土地要素的配置效率。盤活存量土地和低效用地涉及建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，必須高度重視二級(jí)市場(chǎng)建設(shè)，著力完善二級(jí)市場(chǎng)規(guī)則，規(guī)范交易流程，推進(jìn)交易信息公開，健全市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，完善相關(guān)稅費(fèi)政策。
第三，推動(dòng)土地混合開發(fā)利用、用途合理轉(zhuǎn)換。隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和市民生活需求的變化，傳統(tǒng)單一功能和用途的用地方式難以很好適應(yīng)城市發(fā)展，這就需要增強(qiáng)土地用途管理的適應(yīng)性和靈活性。一方面，需要健全土地混合開發(fā)利用相關(guān)制度，在國(guó)土空間規(guī)劃中合理確定土地用途兼容性正負(fù)面清單和比例控制要求，支持空間復(fù)合利用，促進(jìn)產(chǎn)城融合、職住平衡，營(yíng)造高品質(zhì)社區(qū)。另一方面，需要健全土地用途轉(zhuǎn)換規(guī)則，在符合國(guó)土空間規(guī)劃、保障安全的前提下，允許存量土地、存量建筑依法調(diào)整土地用途，完善土地收益管理政策，促進(jìn)提升土地要素利用效益。
第四，健全促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的政策。提高城市建設(shè)用地集約化程度，需要綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和行政多種措施。要嚴(yán)格城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理，強(qiáng)化規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地總量剛性約束。大力推動(dòng)批而未供土地利用，采取依法收回、協(xié)議收回、調(diào)整用途和規(guī)劃條件后使用等方式分類處置閑置土地。根據(jù)低效用地再開發(fā)的特點(diǎn)，完善土地收儲(chǔ)機(jī)制，優(yōu)化土地收益分享政策；完善土地供應(yīng)方式，鼓勵(lì)土地使用權(quán)人自行改造開發(fā)。